天河区是广州市的中心城区，GDP连续18年全市第一。视觉中国/图
2025年6月，审计署公布了《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。提到“深入推进零基预算改革，打破‘基数’观念和支出固化格局”。
这是审计报告历史上，第一次提到零基预算。在2024年中央财政管理审计中，零基预算是重点之一。
零基预算的核心，是重新算账，仔细审视财政花钱的“惯例”是否合理。在这个过程中，监督的力量不可忽视。
政府收入的支柱，是老百姓的纳税。那么纳税人如何监督政府花钱是否合理呢？通过人大。
全国人民代表大会是最高国家权力机关，负有监督预算的责任。宪法明确赋予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权。
但实际操作中，各级人大审查批准政府预算，基本上是通过每年的人民代表大会进行，受限于时间短、涉及面广、数据粗等因素，人大代表们看不清、看不懂，容易成为形式上的监督。
人大监督政府预算，如何能够更深入？
广东省广州市天河区，在这个问题上，探索了12年。答案是，参与式预算。具体做法是，人大代表提前介入讨论政府部门的预算草案，做完预先审查、初步审查，再到大会审查，执行阶段也会监督，完成闭环。
它是在监督政府“钱袋子”的环节上，践行了全过程人民民主。
天河人大微信公众号介绍，2025年1月，区人大常委会召开预算预先审查会，审查了区科工信局、区民政局、区农业农村局、区公安分局、五山街、林和街、区供销联社等7个单位的2025年部门预算草案。
天河区是广州市的中心城区。2024年，天河区GDP为6614.69亿元，连续18年全市第一，税收收入913.65亿元。
天河区人大常委会预算工委原负责人向南方周末记者说，“天河区参与式预算做到了人大代表全员参与，更难得的是，已经坚持了十二年。”
参与式预算，可以理解为公民参与公共资源决策分配的机制或过程。
浙江台州的温岭市，是中国较早开展参与式预算的地区。
温岭人大微信公众号刊文介绍，参与式预算起源于温岭市的“民主恳谈”，旨在通过广泛的公众参与，增强政府决策的透明度和民主性。2005年起，民主恳谈融入预算审查监督之中，这使得公民、代表和社会各界能直接参与政府预算方案的讨论，实现了对预算的实质性监督。
上海财经大学中国公共财政研究院教授马国贤曾撰文解释，2005年，温岭市财政局开始了乡镇参与式预算试点，取得了成功。不过当时认为，参与预算审查者应当是乡民代表，他们来自本土本乡，适合监督乡镇预算。
然而，县级以上的预算，由于参与审查者存在“隔行如隔山”的难题，因而很难推广到其他级次的预算审查。
通常，面对厚厚的财政预算账本，许多人大代表会陷入“看不懂、审不了”的困境。加之预算草案审查时间有限，代表们更难提出针对性意见。
2013年起，天河区人大常委会率先在广东省人大系统中开展了参与式预算审查监督。此前，他们也考察过温岭模式。
林志云曾担任天河区人大常委会党组副书记、副主任、二级巡视员，亲历天河参与式预算的台前幕后，著有《基层人大创新案例：全过程人民民主推动“参与式预算”》一书。他也曾在财政、税务、发改等多个部门工作过。
他向南方周末记者介绍，2011年来到天河区人大常委会工作后，机缘巧合之下深入接触了参与式预算，希望将其引入天河区，而后前往温岭、上海等地考察学习。与温岭相比，天河区经济体量大、财政资金多，社会状况更为复杂。
他们的模式是，组织区人大常委会预算工委、人大代表以及财经专家，共同参与政府的财政预算编制过程。
通常，预算编制由各部门和财政局共同完成，在天河，人大被嵌入过程中。
天河区参与式预算的审查者，主要是近300名人大代表以及部分财经专家，不包括普通市民。天河区人大常委会通过培训、听取部门汇报、实地走访重大项目等方式，增强人大代表审核预算的专业度。
林志云介绍，天河区的参与式预算，更重要的是厘清了财政预算的整个流程，财政局将预算草案递交区政府之前，需征得区人大常委会预算工委同意。
政府机构众多，同一年难以审查所有部门预算。天河区人大常委会的做法，是每年挑选6个左右部门、街道办事处，近300名人大代表分组参与这些部门的预算编制审查会。
12年下来，所有区政府部门和街道办事处都至少完成了一轮预算审查。
2021年，全国人大常委会预算工作委员会在《简报》中，介绍了天河区人大常委会的参与式预算。
天河区推行参与式预算之初，难题是如何选择接受预算审查的部门。
被审查的部门，意味着预算有调减的可能，财政支出也面临更多质疑。天河区人大常委会预算工委原负责人回忆，当时有些部门不太理解，“为什么选我们？”
林志云说，一开始，选择预算审查部门的重要标准，是资金支出规模大、专项资金多、涉民生项目多的部门。2013年，选择了包括公安分局在内的11个部门，后来调整至6个部门左右。
参与式预算的一端，是天河区的各政府部门、街道办事处。另一端，是近300名人大代表，他们来自21个代表团，每个人都会参与其中。一年对6个部门进行预算监督，意味着一般由3-4个代表团审查一个部门。
天河区人大常委会预算工委原负责人介绍，这意味着整个人大都动员起来了，是非常不容易的。一些地方的人大常委会工作人员来交流时，会表示“很难组织这么多的人力”。
天河区人大代表赵熙，是一家科技公司总经理，担任区人大代表已十余年。他向南方周末记者解释，天河区人大常委会每年培训人大代表，以增强对财政预算的了解，审查部门预算时，还会安排相对熟悉该领域的人大代表参与其中。
确定了审查者和审查部门，接下来是审查哪些内容。
中国政府财政有“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中，一般公共预算最为关键。林志云介绍，天河区参与式预算，主要是审查一般公共预算。
马国贤教授告诉南方周末记者，工资等基本支出一般变化不大，预算审查的重点，是项目支出，以及与民生相关的财政资金。
天河区人大常委会推行预算“三审制”，即预先审查、初步审查、大会审查。其中，第一场预审最为关键。
根据预算法，县级以上地方各级人民代表大会，负责审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告。然而，预算法并未明确预算草案的审查流程，也就是说，一次审查也可以。
在天河，通常每年10月下旬，区人大常委会将制定专题审查部门预算工作方案，明确本年度审查单位、审查程序以及各部门职责分工，并与财政局沟通协调预审情况。
正式的预审会议由天河区人大常委会预算工委牵头，通过调研座谈形式对审查单位的预算编制、预算执行情况进行预审。
预审会议上，被审查部门的主要负责人与财政局工作人员需要到场。部门负责人汇报预算编制与执行情况，人大代表进行提问。
赵熙说，刚开始推动参与式预算时，发现有些部门负责人说不清楚为什么要拿这笔钱，具体要怎么花。
接受审查的部门，会根据初审会议意见，修改和完善预算草案。在会上答不上来的问题，后续要进行书面回复或说明。
例如2015年，天河区对11个部门进行了预算审议，会议后，11个部门都发布了针对人大代表提出疑问的情况说明，总计五十多页。
2018年，有代表提出林和街道预算草案中，对新增城管执法队加班餐费84万元缺少合理解释和相关依据。对此，林和街道回复，是由于城管执法三班倒，而街道办无法提供晚餐。
天河区天园街道人大工委主任卓山青告诉南方周末记者，她所在街道办事处的财政预算接受过审查，街道办事处负责人回来说，人大代表问得非常细，会落到每一个具体项目上，这就要求准备充分，每笔资金都能解释清楚。
后续的初步审查、大会审查，形式大致相同，参与的机构和人员会略有差异。
赵熙介绍，预算执行过程中，会监督资金使用情况，对于重大项目，人大代表还会进行现场调研。
2021年天河区人民代表大会的一次预算预先审查会议。受访者供图
天河区参与式预算与其他地区有何不同？
林志云介绍，温岭泽国镇模式、云南盐津县模式，及其他一些参与式预算的实践方法，都是拿出一部分预算，通过民主恳谈会、民主议事会或其他民主预算讨论会等形式，由民众决定预算项目的支出及优先顺序。
天河区则创新地采取了专题审查部门预算的方式，在部门编制预算草案基础上，使人大代表参与其中，对预算进行预先审查，并将意见、建议纳入预算决策之中。
他在书中描述，借由制度设计，天河区代表们对预算审议的参与热情被极大激发。通常在每次三个小时的预审会议中，代表们的发言和提问接连不断，直到会议结束，都还有部分代表想向部门负责人提出疑问和建议。
代表们对预算审议的程度也在不断加深。从比较简单的项目支出额数字不符的问题，到更为复杂的支出性价比问题，再到视野更为广阔的预算支出公平性问题，逐项均有涉及。
经过十余年实践，代表们逐步形成对预算编制和执行的重点关注领域。如预算执行率、项目支出原因和必要性、支出经费变化原因、绩效评价等。可以概括为预算支出的逻辑、效率以及效果。
项目支出的必要性，是人大代表关注最多的问题之一。
比如，在对天河南街道办事处2016年预算编制进行审查时，有代表提出，安排了“干净有序预算”共计500万元，不明白这笔钱用来做什么。
也有代表提问，为什么2014年和2015年创建文明城市零散工程经费都是400万元，支出依据是什么。
对食药监局2016年部门预算编制情况进行审查时，有代表问，个人和家庭补助1200万元包含什么内容、人员工资具体组成究竟如何。
更细节的，代表们问过，在老旧小区改造项目上，为什么偏偏是那88个小区入选，第89个小区就不管了吗？为什么有些部门只有12名人员，却买了18台电脑？
林志云在书中写道，在区城改办2019年预算草案预审时，主持人提醒各位代表，不要因为该部门的预算金额不到1000万元就掉以轻心，小部门的预算也关系到千家万户，例如天河区的每个小区是否要进行改造，八十多个小区改造的方向、特征等都非常重要。
政府部门和财政局也会切实根据人大代表及专家建议，修改预算编制。
例如2019年，人大代表和财经专家对安监局一项经费评审后，最终确定预算安排400万元，比评审前压减了470万元。
天河区人大常委会也在不断完善参与式预算的机制。2018年，出台了《广州市天河区人大常委会参与式预算审查监督办法（试行）》。
2019年，天河区人大常委会又引入了一项新工作，即抽取该区的重点工程项目进行审查。当年，抽取的项目为广州奥林匹克中学，广州火车东站周边精细化、品质化工程。
参与式预算推行多年后，赵熙发现，政府部门预算编制的质量有了明显提升，预算内容更加清晰化。而且政府部门接受监督的态度更加积极，“预算编制规矩了，后期麻烦就会更少。”
卓山青也表示，部门在编制预算时，变得更加精准和细致，更关注资金的使用效率和实现效果。
卓山青也是区人大代表。她形容，参与式预算实施后，人大代表普遍更有积极性，“在会上提出的意见很受重视，能得到部门的逐条回应，容易感受到履职的成就感。”
天河区参与式预算实施后，逐渐受到各地人大及其常委会关注。
林志云介绍，2018-2020年间，就有102个地方的人大常委会机关来到天河，考察参与式预算等内容。
贺灵是西部某省的一位省人大代表，曾在一场会议上了解过天河区参与式预算做法。贺灵告诉南方周末记者，预算编制过程中，人大代表就能参与进来，会实现更好的效果。等到预算编制结束了，再上会讨论，时间短，难以讨论充分。
贺灵说，会议结束后，就把天河区参与式预算的做法转发给了省财政厅的两位官员，他们都觉得值得借鉴。
2023年11月，天河区人大常委会成为广东唯一的全国人大常委会预算工委基层联系点。
天河区人大常委会预算工委原负责人介绍，成为联系点后，能够推动基层意见直达全国人大常委会预算工委。
赵熙说，早年间，政府部门容易形成思维惯性，对实际上要花多少钱拿不准，如果原来经费是100万元一年，新的一年也会按这个数额进行预算编制。
人大介入预审后，逐渐改变了这一习惯。这种“惯性”，也是零基预算改革希望打破的。
2024年7月，党的二十届三中全会提出“深化零基预算改革”。2025年政府工作报告提出，“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。”
参与式预算与零基预算一脉相承，二者的核心目的，都是结合实际需求和财力状况安排财政资金。
零基预算，是2025年中国财政工作的关键词。它是指打破原有预算基数，以“零”为基点，根据实际需要，重新对项目进行测算，并结合轻重缓急、财力状况等统筹核定预算支出。
在31个省级行政区的2025年政府工作报告里，有24份报告提到了零基预算。
林志云介绍，零基预算重点强调突破往年基数观念，按照重点和实际需求编制预算。天河区探索参与式预算，也是为了提升财政资金分配的合理性与科学性，为零基预算改革打下了较好的基础。
天河区2025年预算草案的报告中写道，将以全面实施零基预算改革为牵引，深化区级预算编制改革，加强预算项目及预算金额较大部门的事前评估审查，打破支出固化格局。
中国财政科学研究院院长杨志勇曾对南方周末记者说，不能仅满足于零基预算改革，更要在推进财政科学管理上下功夫。这不仅是财政部门的事，还涉及财政资金使用的各个部门，要更系统化、精细化、科学化、法治化。
2025年1月，广州市天河区人大常委会主任蓝小环公开介绍，一方面，要扎实开展参与式预算审查；另一方面，要对财政预算执行进行全过程跟踪监督，认真践行全过程人民民主。
他表示，“在预算审查监督领域，我们积极创新实践，监督政府管好人民的‘钱袋子’。”
（应受访者要求，文中贺灵为化名。）
南方周末记者 吴超
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